Проект федерального закона N 433984-7

Регионы просят разрешить им вводить административную ответственность за нарушение правовых норм, принятых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такая ответственность будет устанавливаться в случае отсутствия необходимых составов в КоАП РФ.

Соответствующие поправки подготовлены и внесены в Госдуму от имени Архангельского областного Собрания депутатов.

Правовая проблема, которую пытается решить законопроект, является очень актуальной для регионов: в последние несколько лет в Верховном Суде РФ накопился огромный пул решений об оспаривании региональных норм об установлении административной ответственности. ВС РФ исправно признает их не соответствующими законодательству и недействующими, если оспоренные нормы касаются вопросов ведения Федерации или совместного ведения и при этом на федеральном уровне уже установлено хоть какое-то правовое регулирование: органы госвласти субъектов РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные правонарушения, не вправе вторгаться в сферу общественных отношений, регулирование которой составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

Доводы о том, что федеральное законодательство установило только "голую" обязанность без какой-либо санкции за ее неисполнение, никогда не производили впечатления на Верховный Суд: зачастую, по мнению ВС РФ, правоприменители на местах просто не сумели определить соответствующий состав в КоАП. Ведь, например, местные нормы о благоустройстве являются, по сути, компиляцией из правил дорожного движения, пожарных, экологических, санитарно-эпидемиологических и прочих правил, а правила содержания домашних животных вытекают из норм ветеринарного законодательства. В некоторых судебных решениях ВС РФ специально указывал, какие именно статьи КоАП РФ следовало применять вместо тех норм, которые вводят региональные легислатуры.

Представляется, однако, что подготовленные поправки не смогут решить описанную выше проблему и, таким образом, предоставить регионам право устанавливать свои административные штрафы. На это есть несколько причин.

Во-первых, проектом предлагается просто закрепить за регионами право вводить ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами (если нет подходящего состава в КоАП РФ). Но законопроект при этом ничего не предлагает сделать с уже имеющейся в КоАП РФ нормой, которая закрепляет ровно противоположное: к исключительному ведению РФ относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законодательством (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ). Таким образом, две соседние статьи в КоАП РФ будут противоречить друг другу.

Во-вторых, во всех упомянутых выше случаях признания региональных норм незаконными и недействующими, Верховный Суд РФ обращал внимание на то, что оспариваемые законоположения не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность, что является самостоятельным основанием для признания их недействующими. Другими словами - помимо того, что регионы "заступили" на территорию Федерации, еще и сами оспоренные нормы были сформулированы не очень качественно, с такими правовыми дефектами, которые затрудняли их применение.

В-третьих, во многих случаях региональные нормы об административной ответственности имеют отсылочный характер. При этом регионы предпочитают использовать сложный способ отсылки: норма отсылает не к конкретному правовому акту, а к целому ряду различных муниципальных нормативных правовых актов. Получается, что жители одного субъекта РФ, проживающие в разных муниципалитетах, должны пройти неодинаковый информационный путь, чтобы выяснить, за что же именно их могут привлечь к ответственности. К тому же, набор конкретных нарушений может оказаться, по факту, разным. А это нарушает закрепленный в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом.